Les Autorités Administratives Indépendantes - Episode 1

Le problème principale de ces autorités tient à leurs indépendances. L'étude de Sabourin (" Les AAI, une catégorie nouvelle " ) dans les années 1980 et en 2001, le Rapport du Conseil d'Etat (" Les AAI ") montrent l'ambiguité de cette nouvelle catégorie d'autorités administratives, apparut en 1978.

On connaît mal l'origine des administrations mais pour les Autorités Administratives Indépendantes ( AAI ), l'origine est clair. C'est la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés qui met en place la CNIL, 1ère autoritée administrative indépendante.Son rôle est de protéger les droits fondamentaux dans le milieu de l'information.

Il y a une contradiction dans les termes AAI. Qu'est ce qu'une autorité administrative ? C'est une personne physique ou une instance collégiale qui dispose d'une habilitation légale pour assurer la représentation d'une collectivité publique et prendre les décisions nécessaire à sa gestion. La collectivité est une personne morale. Par exemple, le Maire et le Conseil Municipal sont des autorités administratives pour la Commune, collectivité publique.

wUne catégorie institutionnelle au contour imprécis

Qu'est ce que l'indépendance ? L'autorité administrative est indépendante de la collectivité ? Mais quel est l'utilité de l'autorité administrative si elle est indépendante d'une collectivité. L'expression AAI est un oxymore.
Les AAI constituent une catégorie institutionnelle au contour imprécis. Pourquoi le législateur a t-il décidé d'en créer ? La notion d'indépendance continue, au bout de 20 ans d'existence, à poser des problèmes.

L'expression AAI vient d'un amendement sénatoriale du le sénateur Mails. A partir de cette date, de nombreux projets de lois gouvernementales sont modifiés par le Parlement en AAI. C'est le cas par exemple de la Commission Nationale de la Communication et des Libertés, la Commission de la Concurrence, le Comité Nationale d'Evaluation des Universités.

En réalité, le Gouvernement a crée des organismes non qualifiés et les AAI etaient, et continuent d'être la formule passe-partout soit par la voie jurisprudentiel ( le Conseil Constitutionnel ) ou la doctrine. Le Conseil d'Etat s'est toujours montré très prudent sur la notion d'AAI. C'est le Conseil Constitutionnel qui a définitivement admis la notion d'AAI en 1984.
Il existe deux conceptions pour définir les AAI : une conception étroite et une conception large.
Pour la première, on estime qu'il existe deux séries d'institutions d'AAI :
_ Celles qualifiées par le législateur et le juge.
_ Celles qui ont une similitude comme les organismes qui disposent d'un pouvoir de décisions.

La conception large reprend ces deux séries d'institutions et y rajoutent les organismes dépourvues du pouvoir de décision mais qui détiennent une compétence consultative. Par exemple, la CADA qui est chargé de fournir n'importe quels documents administratifs à chaque citoyen s'il le demande.
Depuis peu, on voit apparaître de nouvelles formes d'administrations. Après les AAI sont apparues les autorités indépendantes. Le mot administratif a disparu. C'est le cas du CSA, du Médiateur de la République et du Défenseur des Enfants. En 2003, la fusion de deux AAI, la COB et le CMF ( AAI du marché boursier et financier ) en AMF ( Autorités des Marchés Financiers ), a crée la notion d'autorité publique indépendant ( API ). Ces API détiennent une personnalité morale alors que les AAI n'en détiennent pas.

Il y a deux catégories d' AAI :
Premièrement celles qui sont chargées de promouvoir les valeurs démocratiques et libérales. Des AAI interviennent dans le champ politique. Par exemple, la Commission de Contrôle de la Campagne Présidentielle, la Commission des Sondages… Des AAI sont chargées d'améliorer la relation administrative et sa transparence. C'est le rôle du Médiateur de la République, de la Commission des infractions fiscales, de la CADA… Et enfin des organsmes sont chargés de la valorisation des droits fondamentaux. La CNIL, la Commission des interceptions de sécurité ( écoutes téléphoniques ), le CSA, le Défenseur des Enfants…ont cette fonction.

Deuxièment, on trouve des AAI qui détiennent un rôle de contrôle ou de régulation de l'économie de marché. C'est la Commission des Clauses Abusives, la Commission de la sécurité des Consommateurs, la Commission d'Enquête Bancaire, la Commission de Contrôle des Assurances, la Commission des Opérations en Bourse ( COB ) devenu AMF., le Conseil de la Concurrence, l'Autorité de Régulation des Télécommunications, la Commission de la Régulation de l'Energie…

wPourquoi faire des AAI ?

Les AAI sont apparues d'abord à l'étranger et particulièrement chez les anglo-saxon. Dés la fin du 19ème siècle aux Etats-Unis, elles apparaissent. En Europe, l'Allemagne a pris le même chemin avec par exemple, le Bundescartel Amt ( équivalent français du Conseil de la Concurrence ). En Angleterre, c'est le QUANGOS qui apparaît avant la seconde guerre mondiale. La COB ( Commission des Opérations Bancaires ) a pris référence à la SEC ( Sécurity Exchange ) des Etats-Unis. Dans ce dernier, les AAI s'inscrivent dans un processus de séparation des pouvoirs qui évite de tomber dans la stricte rigidité du modèle constitutionnelle américain. Les AAI apparaissent ainsi comme un moyen de défragmenter le pouvoir d'Etat. Par exemple, on notera le lien entre l'apparition des AAI en France en 1978 et la décentralisation en 1981.

Toutefois, il subsiste des différences en tre les Etats-Unis et la France. Aux Etats-Unis, les AAI ont pour rôle de contrôlé l'exécutif par le législatif. En France, les Aai doivent être déconnecter du politique. Au niveau économique, les AAI au Etats-Unis est une forme d'interventionnisme étatique, pour pallier les déficiences du marché. En France, les AAI sont apparus dans une période de recul de l'interventionnisme étatique.

Cette notion s'est aussi exporter dans la construction européenne. Les memebres de la commission européenne sont normalement indépendant. Ils ont un pouvoir d'avis, de directives. Dans les politiques de libéralisation sectorielle ont dissocie trois fonctions :
_ une fonction de réglementation par l'Etat
_ une fonction d'exploitation economique
_ entre les deux fonctions, il faut une fonction de régulation assuré par un organisme autonome.

Ces directives européennens sont transposées en AAI en nationale.

Les AAI ont transformé la notion de puissance publique qui caractérisait l'Administration française jusqu'ici et ont modernisé l'Administration.
La puissance publique est l'utilisation de prérogatives exorbitantes aux service de l'interet général. La conception de la décision exécutoire unilatéral est en recul dans notre pays. La négociation est de plus en plus préferée. Pour cela, il faut de nouveaux outils et les AAI sont des spécialistes de la négociation.

Ensuite, la notion d'intêtret général n'est plus la notion souveraine au dessus de tout. Il passe après une négociation des interets privés. Le CSA essait de concilier les interets des différents groupes. Les AAI marquent le départ d'une volonté de l'Etat d'être plus efficace, rapide et professionnel.

Les controverses autour de l'indépendance

La notion d'indépendance a posé de nombreuses controverses. Les AAI sont idépendantes de qui ? Du juge, non ; Du pouvoir, oui. En réalité, les AAI doivent être indépendantes du pouvoir politique et économique. Le Conseil Constitutionnel considère que les AAI doivent être indépedante du Gouvernement " pour exercer une attribution aussi importante au regard de la liberté des communications que celles d'autoriser l'exploitation des services de radios télévisuelles.. [ étant donné que cela].. constituent une garantie fondamentale pour l'exercice d'une liberté publique ".

Les AAI apparaissent comme une garantie d'une liberté. Comment assurer l'indépendance des AAI ? Le Conseil Constitutionnel a rappelé que toute modifications portées par le législateur sur les AAI doit être fait en concertation avec tous les membres de l'Etat. Nous verrons dans quelques semaines, que les AAI détiennent une indépendance organique dans la formation des membres et sur leurs statuts et une réelle autonomie fonctionnelle puisque les AAI possèdent des moyens juridiques, financiers et humain équivalent à un réel contre pouvoir de l'Etat…

Demesmaeker Tony