A) L'organisation budgétaire et comptable

1) Les règles de la comptabilité publique

L'activité financière qui dure dans le temps doit avoir une trace écrite, c'est la comptabilité. La France a adopté un plan comptable pour les prévisions économiques. 1947, 1957, 1982 ont été les dates de plans comptables révisés. Les principes de la comptabilité ( privé ou public ) sont : la prudence, la régularité, la sincérité.
La comptabilité permet :
_ De matérialiser les opérations financières effectuées
_ De dire les résultats obtenus et de procéder au contrôle de ces opérations
Le budget est la prévision et l'autorisation préalable de l'activité financières. Le contrôle est aidé par la nomenclature comptable applicable à la collectivité ou l'EP.
Les règles financières du secteur public local reposent sur les rapports entre la nomenclature budgétaire et le comptable d'exécution. Les garanties sont :
_ Le respect des décisions budgétaires de l'assemblée délibérante
_ L'homogénéité des méthodes et des traitements comptables des ordonnateurs et des comptables
_ La transparence
_ Le contrôle des fonds publics

L'article 3 ( décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 ) sur le règlement général sur la comptabilité publique dit : " Les opérations financières et comptables résultent de l'exécution des budgets ou des états de prévisions de recettes et de dépenses des organismes publics incombant aux ordonnateurs et aux comptables publics. Les opérations concernent les recettes, les dépenses, la trésorerie et le patrimoine. Elles sont retracées dans des comptabilités établies selon les normes générales et soumises aux contrôles des autorités qualifiés ".
Les instructions sur la comptabilité des collectivités territoriales montrent les règles et les mécanismes budgétaires et comptables. Les principales instructions sont :
_ M11 pour les communes de moins de 10 000 habitants
_ M12 pour les communes de plus de 10 000 habitants et plus.
La nomenclature budgétaire et comptable M14 fonctionne depuis 1997 pour toutes les communes et leurs groupements
_ M51 pour les départements et les régions
_ M21 pour les hôpitaux et les établissements sociaux
_ M31 pour les offices publics ( OPHLM, OPAC )
_ M4 pour les services à caractère industrielle et commerciales ( eau et assainissement : M49, énergie électrique et gazière : M41, abattoirs : M42, les transports : M43 )

Il faut la séparation des ordonnateurs et des comptables. L'article 20 du décret de 1962 parle de cette incompatibilité :
_ L'initiative de l'exécution du budget appartient à l'ordonnateur
_ Le comptable exécute les ordres de recettes et de dépenses de l'ordonnateur
Mais le comptable n'est pas le subordonné de l'ordonnateur. Il doit contrôler la régularité des ordres de dépenses et de recettes. Il est responsable des recettes qu'il néglige et des paiements irréguliers qu'il a effectué. L'exécution du budget se déroule en deux temps.
L'ordonnateur est soit :
_ Un élu local
_ Un agent de l'établissement public ( directeur d'hôpital )
Le comptable est soit :
_ Un agent de l'Etat ( comptable du Trésor )
_ Un receveur spécial ( nommé par le représentant de l'Etat après avis du trésorier payeur ). Cette possibilité est une atténuation de la séparation de l'ordonnateur et du comptable. Elle donne plus de pouvoir à l'ordonnateur. Ce dernier a une autorité administrative sur le comptable.
_ Un agent comptable gestionnaire d'un établissement scolaire ( nommé par le ministre de l'Education Nationale
Le comptable :
_ Prête serment devant la Chambre Régionale des Comptes
_ Est tenu de présenter, chaque année, ses comptes devant la dite chambre qui statue par voie de jugement.

2) Le cadre budgétaire et comptable

Le plan des comptes s'inspire du plan comptable général avec un classement par nature des opérations à l'intérieur des comptes. 8 comptes se répartissent en deux familles :
_ Les comptes de bilan ( opérations touchant le patrimoine de la collectivité )
_ Classe 1 : Capitaux permanents
_ Classe 2 : Valeurs immobilisées
_ Classe 3 : Stocks
_ Classe 4 : Compte de tiers
_ Classe 5 : Compte financiers
_ Les comptes d'exploitations ( dépenses et recettes de gestion d'une année )
_ Classe 6 : Charges par nature
_ Classe 7 : Produits par nature
_ Classe 8 : Résultats
Les comptes budgétaires de :
_ La section d'investissements, relevant des classes 1 à 3, sont mouvementés en débit et en crédit par l'ordonnateur et le comptable
_ La section de fonctionnement sont mouvementées également par l'ordonnateur et le comptable en débit pour la classe 6 ou 8 et en crédit pour la classe 7 ou 8.

Les comptes des classes 4 et 5 sont tenus par le comptable :
_ Les comptes de classe 4 enregistrent les dettes et créances de la collectivité à l'égard des tiers
_ Les comptes de classe 5 enregistrent les flux financiers de décaissement et d'encaissement
Chaque nomenclature budgétaire et comptable permet de :
_ Définir les prévisions et autorisations de dépenses et de recettes dans le budget = crédits budgétaires
_ Matérialiser les opérations effectuées au niveau de l'emploi des crédits
_ Enregistrer les dettes et créances ainsi que les mouvements financiers
_ Exprimer les résultats et de procéder à leur contrôle au niveau du compte administratif et du compte de gestion
Les recettes et les dépenses sont réparties suivant une distinction économique :
_ La section d'investissement ( opérations de dépenses ou de recettes qui ont pour effet d'augmenter ou de baisser le patrimoine de la collectivité )
_ La section de fonctionnement ( opérations de dépenses et de recettes qui concernent la gestion courante des services )
La section de fonctionnement regroupent les opérations des classes 6 à 8.

Les deux parties sont séparées mais sont liées par des mouvements de transferts. Les transferts de la section de fonctionnement vers la section d'investissement concernent :
_ Le prélèvement sur les recettes de fonctionnement ou d'autofinancement complémentaires
_ Les dotations aux amortissements ou provisions. L'amortissement est la perte subie sur la valeur d'actif des immobilisations qui se déprécient avec le temps ( comptablement ). Le nouveau plan comptable M14 rend obligatoire l'amortissement des biens mobiliers renouvelables. L'amortissement a un rôle comparable à celui du prélèvement.
_ Le transfert des dépenses de travaux d'équipements réalisés en régie directe par les services de la collectivité. Les dépenses de personnel et de matériaux imputées en section de fonctionnement au cours de l'année sont transférées en investissements.
Les transferts de la section d'investissements vers la section de fonctionnement sont exceptionnels. Il s'agit notamment :
_ De l'amortissement des subventions d'équipements sur une durée de 5 ans ( allégement des charges de fonctionnement )
_ Des reprises sur provisions ( provisions pour grosses réparations )
_ Transfert d'une fraction de la dotation du FCTVA ( dans la limite du remboursement des intérêts des emprunts de l'exercice )
Tous ces transferts sont réalisables grâce aux " ordres budgétaires " ( écritures budgétaires et comptables )
On peut distinguer des différences par rapport à l'autorisation budgétaire. Chaque section du budget est divisé en chapitres et en articles. L'autorisation de dépenses et de recettes est égales à un crédit budgétaire. Il existe 2 classifications de la nature de l'opération ou de son objet :
_ La classification par nature ( pour les communes de moins de 10 000 habitants et leurs groupements, les hôpitaux, les OPHLM ou OPAC et les SPIC ). Dépenses et recettes de même nature se regroupent dans des comptes constitués de subdivisions à 2 chiffres des classes :
_ 6, 7, 8 pour la section de fonctionnement
_ 1,2,3 pour la section d'investissement

Chaque compte de recettes ou de dépenses correspond au chapitre budgétaire. Chaque chapitres contient les articles sur les dépenses ou les recettes. L'article correspond à une subdivision à 3 chiffres et plus à l'intérieur d'un même chapitre ( exemple : chapitre 61 : Frais de personnel ; article 610 : Rémunérations du personnel permanent ; article 618 : Charges sociales )
_ La classification par fonction ( pour les communes de plus de 10 000 habitants, les départements et les régions et leurs regroupements ont une double classification : par nature et par fonction ). La classification par fonction situe le rôle de chaque collectivité aux travers des différents secteurs d'activités. Le classement fonctionnel des dépenses et des recettes par programme, services ou activité est réalisé au moyen des comptes de la classe 9 comme suit ( subdivision à deux chiffres détermine 8 catégories de fonctions ) :
_ Section d'investissement
90-Programmes d'investissement de la collectivité
91-Programmes d'investissement de tiers
92-Opérations d'investissements non programmées ou mouvements financiers relatif à l'investissement
_ Section de fonctionnement
93-Services indirects
94- Services administratifs
95-Services sociaux
96-Services économiques
97-Services fiscal

Une seconde subdivision à 3 chiffres de chaque groupes fonctionnel constitue le chapitre :
_Chapitre 936-Voirie départemental
_Sous chapitre 936-2-entretien et réparation des voies départementales
_ Sous chapitres 936-3-Déneigement de la voirie départementale
Les dépenses et les recettes sont classées par nature à l'intérieur de chaque chapitre. Des comptes par nature à 3 chiffres et plus de classes 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 sont ouverts dans chaque chapitres fonctionnels de la classe 9 :
_ Chapitre 931-Personnel permanent
Article 931-610-rémunération du personnel permanent titulaire
_ Chapitre 901-Voirie
Article 901-210-acquisition de terrains
Article 901-233-élargissement de la voie
Cette codification permet d'identifier simultanément la nature d'une opération en dépenses ou en recettes ainsi que sa finalité ou sa destination.
Il faut noter que le comptable tient sa comptabilité que par nature. Seul les documents budgétaires et la comptabilité des ordonnateurs ont une présentations croisés ( nature et fonctions ).